Wanneer een overheidsinstelling, partij binnen de overheid of semipublieke organisatie beveiligingsdiensten wil inhuren, wordt hiervoor een aanbestedingsprocedure opgestart. Zo’n procedure kan worden gezien als een uitnodiging aan beveiligingsbedrijven om een offerte in te dienen. Om een nauwkeurige offerte te kunnen opstellen, staan in de aanbesteding de voorwaarden en opdrachteisen vermeld.
De overheid gunt de opdracht aan het beveiligingsbedrijf dat het beste aan de gestelde criteria voldoet en zijn diensten tegen de aantrekkelijkste prijs-kwaliteitverhouding aanbiedt. Wil je je kansen op het binnenhalen van een beveiligingsopdracht voor de overheid vergroten? Dan is het van belang dat je je aanbestedingsofferte op de juiste wijze indient. Maar hoe werken overheidsaanbestedingen en hoe pak je dit als beveiligingsorganisatie aan?
Wanneer is de overheid verplicht om aan te besteden?
Het doel van aanbesteding van overheidsprojecten is het waarborgen van de transparantie en het bieden van gelijke kansen aan ondernemers. Zo wordt onder meer voorkomen dat overheden of overheidsfunctionarissen opdrachten aan bevriende partijen gunnen. Het zorgt ervoor dat er geen corruptie plaatsvindt, of dat over een project de zweem van corruptie, nepotisme of ‘vriendjespolitiek’ hangt.
De overheid hoeft evenwel niet elke opdracht die zij door een externe partij wil laten uitvoeren aan te besteden. Een en ander is afhankelijk van het bedrag dat ermee gemoeid is. Indien de verwachte prijs van een opdracht lager is dan 50.000 euro bruto, is dit bijvoorbeeld niet nodig. Voor bedragen daarboven heeft de overheid wél de verplichting om een aanbestedingsprocedure te volgen.
Naast een ondergrens zijn er drempels ingesteld die aangeven of een project landelijk of Europees moet worden aanbesteed. De Europese Commissie bepaalt om de twee jaar de hoogte van deze drempels. Bij overheidsaanbestedingen wordt overigens onderscheid gemaakt tussen ‘werken’, ‘levering’ en ‘diensten’. Onder ‘werken’ wordt het realiseren van bijvoorbeeld een gebouw of brug verstaan, en bij ‘levering’ gaat het om het aankoop, huur of lease van goederen. Beveiligingswerkzaamheden en andere niet-fysieke opdrachten vallen onder ‘diensten’.
De Europese drempelbedragen voor 2026 en 2027 voor aanbestedingen door de klassieke overheid zijn:
Werken: 5.404.000 euro bruto
Levering en diensten voor centrale overheid: 140.000 euro bruto
Levering en diensten voor decentrale overheid: 216.000 euro bruto
Overheidsopdrachten voor sociale en andere specifieke diensten: 750.000 euro bruto
Is het geraamde bedrag gelijk aan deze drempels of valt het hoger uit? Dan is de overheid verplicht het project op Europees niveau aan te besteden. Bij bedragen die hieronder blijven maar hoger zijn dan 50.000 euro bruto, hoeft de opdracht enkel aan Nederlandse bedrijven te worden aanbesteed.
Voor beveiligingsbedrijven geldt de Europese drempelwaarde voor ‘Overheidsopdrachten voor sociale en andere specifieke diensten’ (SAS). Dat betekent dat alleen aanbestedingen voor bedragen tussen 50.000 en 750.000 euro bruto aan Nederlandse partijen dienen te worden aangeboden.
Er bestaan verschillende aanbestedingsvormen, namelijk:
Enkelvoudig onderhandse aanbestedingsprocedures
Er wordt slechts één partij uitgenodigd, die direct een offerteaanbod mag uitbrengen. Deze vorm wordt toegepast bij bedragen van 50.000 tot 70.000 euro bruto.
Meervoudig onderhandse aanbestedingsprocedures
Hierbij worden drie tot vijf partijen uitgenodigd om een offerte in te dienen. Het gaat dan om beveiligingsaanbestedingen tussen 70.000 en 750.000 euro bruto.
Formele aanbestedingsprocedures
Deze term wordt gebruikt voor overheidsaanbestedingen waarvan het verwachte brutobedrag boven de EU-drempels uitkomt. Dergelijke opdrachten moeten dus Europees worden bekendgemaakt en aanbesteed.
In het verleden was er sprake van 2A- en 2B-diensten. Dit onderscheid bestond in de vroegere richtlijnen voor Europese aanbestedingen en in de Aanbestedingswet 2012. Aanbestedingen voor 2A-diensten hadden betrekking op diensten die van invloed waren op de interne Europese markt. Er moest daarom een procedure op Europees niveau worden gevolgd.
Diensten die het Europese handelsverkeer niet of nauwelijks beïnvloedden werden aangeduid als 2B-diensten. Het ging om aanbestedingen voor diensten met een lokaal, regionaal of nationaal karakter.
De Aanbestedingswet 2012 is nog steeds van kracht, maar met een wetswijziging in 2016 verviel het onderscheid tussen 2A- en 2B-diensten. Aanbestedingen voor 2B-diensten vallen sindsdien meestal in de categorie ‘Overheidsopdrachten voor sociale en andere specifieke diensten’ (SAS).
In de Aanbestedingswet 2012 staat onder meer ook welke verplichtingen overheden, overheidsinstellingen en semipublieke organisaties rond aanbestedingsprocedures hebben. Deze verplichtingen betreffen:
Proportionaliteit
De projecteisen en -voorwaarden mogen niet zwaarder zijn dan noodzakelijk is. Dit zorgt ervoor dat geïnteresseerde ondernemers een eerlijke kans krijgen.
Transparantie en publicatie:
Afgezien van onderhandse procedures, moeten aanbestedingen openbaar worden gemaakt via TenderNed. Dit is het officiële online platform waarop de Nederlandse overheid aanbestedingsopdrachten publiceert. Ook als in een lopende aanbesteding een wijziging wordt doorgevoerd, dient dat op de website te worden vermeld.
Objectieve gunning:
Een opdracht moet worden toegekend aan de hand van objectieve criteria, zoals de laagste kosten of de beste prijs-kwaliteitsverhouding.
De juiste CPV-codes en opdrachtomschrijving bepalen
Bij het uitschrijven van aanbestedingsprocedures maakt de overheid gebruik van zogeheten Common Procurement Vocabulary- of CPV-codes. Deze codes zijn bedacht door de Europese Unie met het doel om een gestandaardiseerd classificatiesysteem op te zetten. Zo is voor iedereen duidelijk om welk type opdracht het gaat.
De meest relevante CPV-codes voor beveiligingsaanbestedingen zijn:
79711000-1 Diensten voor alarmbewaking, alarmopvolging
79714000-2 Surveillancediensten, alarmopvolging
79710000-4 Receptiebeveiliging, evenementenbeveiliging, objectbeveiliging
79713000-5 Bewakingsdiensten
Wanneer een overheidsinstelling een aanbestedingsopdracht aanbiedt, is deze verplicht om alle CPV-codes te hanteren die op het project betrekking hebben. Gebeurt dat niet, dan is er sprake van ‘scope creep’. Dit houdt in dat de opdracht breder is dan de codes aangeven. Het gevolg daarvan is dat de aanbestedingsprocedure oneerlijk verloopt en er achteraf problemen kunnen ontstaan tussen de opdrachtgever en het bedrijf dat de opdracht uitvoert.
De looptijd van een door aanbesteding verkregen beveiligingsopdracht bedraagt doorgaans twee tot drie jaar. Tijdens deze looptijd kan de opdracht twee of drie keer met een jaar worden verlengd. Dit voorkomt dat de opdrachtgever na de eigenlijke looptijd een nieuwe aanbestedingsprocedure moet opstarten.
Om de concurrentie te bevorderen, mogen aanbestedingen niet zomaar worden gebundeld. Heeft een overheidsinstantie bijvoorbeeld objectbeveiliging én mobiele surveillance nodig? Dan moeten deze twee percelen op grond van het splitsingsgebod in de Aanbestedingswet 2012 apart worden aanbesteed. Tegelijkertijd geldt er ook een splitsingsverbod. Dit verbiedt dat een aanbestedingsopdracht onnodig wordt opgedeeld om de EU-drempel of andere wettelijke verplichtingen te omzeilen.
Het splitsen van percelen heeft als voordeel dat ondernemers zich gerichter kunnen inschrijven op een opdracht. Anderzijds heeft ook het bundelen van percelen zijn voordelen. Zo vergroot het de efficiency, omdat er slechts één aanspreekpunt is. Daardoor kunnen de afzonderlijke beveiligingstaken beter op elkaar worden afgestemd. Doorslaggevend is echter altijd dat de procedure volgens de officiële aanbestedingsregels verloopt.
De juiste aanbestedingsprocedure kiezen
Er wordt onderscheid gemaakt tussen openbare en niet-openbare procedures. Bij een openbare aanbestedingsprocedure mag elk bedrijf een offerte doen. Een niet-openbare procedure houdt in dat uit de bedrijven die zich hebben ingeschreven er circa vijf worden gekozen om een offerte uit te brengen.
Voor maatwerkopdrachten en meer complexe aanbestedingsopdrachten op Europees niveau kan worden gekozen voor een mededingingsprocedure met onderhandeling. De overheid onderhandelt dan met de bedrijven die geselecteerd zijn. Deze onderhandelingen kunnen de prijs betreffen, maar ook over randvoorwaarden en andere bijkomende zaken gaan.
De voorwaarden voor een mededingingsprocedure met onderhandeling zijn:
De technische specificaties zijn vooraf niet bekend of geheel duidelijk
De opdracht behelst een complexe juridische of financiële constructie
De gebruikelijke procedurele wegen zijn ontoereikend
Wanneer een beveiligingsopdracht zich over meerdere periodes of locaties uitstrekt, kan een raamovereenkomst worden gesloten. In dat geval worden bijvoorbeeld de uurtarieven en andere voorwaarden voor een langere termijn vastgelegd. De overheidspartij hoeft dan niet steeds een nieuwe aanbestedingsprocedure uit te schrijven.
Inschrijvingen voor beveiligingsaanbestedingen verlopen vaak via openbare procedures. Daarnaast wordt gebruikgemaakt van de SAS-procedure voor ‘Overheidsopdrachten voor sociale en andere specifieke diensten’. Deze procedure geldt voor beveiligingsopdrachten met een geraamd brutobedrag boven de 750.000 euro, die op Europees niveau moeten worden aanbesteed maar slechts een beperkte invloed hebben op het internationale handelsverkeer.
Selectie- en uitsluitingscriteria opstellen
Beveiligingsbedrijven die zich willen inschrijven op een aanbestedingsopdracht, moeten voldoen aan de daarin gestelde voorwaarden. Hiertoe ondertekenen ze een Uniform Europees Aanbestedingsdocument (UEA). Bij het indienen daarvan hoeven nog geen stukken te worden overlegd die bewijzen dat men aan de opdrachtcriteria voldoet.
Een UEA is verplicht bij aanbestedingsprojecten boven de EU-drempel, en bij opdrachten onder deze drempel en waarvoor geschiktheidseisen of uitsluitingsgronden gelden. Uitsluitingsgronden zijn bijvoorbeeld wanneer een ondernemer veroordeeld is voor zware strafbare feiten of als er onduidelijkheden zijn rond zijn of haar integriteit.
Geschiktheidseisen betreffen onder meer of een bedrijf beroepsbevoegd en financieel gezond is. Verder wordt er gekeken naar referenties van vergelijkbare opdrachten die het bedrijf heeft uitgevoerd. Daarnaast controleert men of het bedrijf over de juiste certificeringen beschikt, zoals Kiwa NCP, ISO 9001 en VCA.
Om een onderneming of organisatie te screenen, kan de overheid gebruikmaken van de wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob). Andere middelen zijn het opvragen van een Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) en een Gedragsverklaring Aanbesteden (GVA). De GVA richt zich op bedrijven, terwijl de VOG betrekking heeft op ondernemers zelf.
Een beveiligingsbedrijf dat kans wil maken op een overheidsaanbesteding, dient verder te voldoen aan de vereisten van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr). Het bedrijf moet dus een vergunning hebben van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, en alle medewerkers moeten toestemming van de afdeling Korpscheftaken van de politie hebben om in de beveiligingsbranche te mogen werken.
Een ander belangrijk selectiecriterium is het Keurmerk Beveiliging. Hoewel dit keurmerk voor beveiligingsbedrijven niet wettelijk verplicht is, wordt er door aanbestedende overheidsdiensten wel altijd om gevraagd. Het garandeert namelijk de kwaliteit, integriteit en betrouwbaarheid van het personeel, en bevestigt dat het bedrijf de cao-regels naleeft en voldoet aan de Wpbr-eisen.
In aanvulling op dit alles heeft ook de overheidsinstelling die een opdracht aanbesteedt geen volledige ‘carte blanche’. Voor de in de opdracht gestelde criteria geldt bijvoorbeeld een proportionaliteitstoets. Dit betekent dat de voorwaarden redelijk moeten zijn en in verhouding tot de opdracht moeten staan. Op die manier wordt voorkomen dat de opdrachteisen de mededinging onnodig beperken.
Gunningscriteria en Programma van Eisen opstellen
Om in aanmerking te komen voor een opdracht moet een bedrijf niet alleen voldoen aan de juiste voorwaarden, maar zijn diensten ook tegen een gunstige prijs leveren. Het selecteren van een geschikte partij betekent dus dat de opdrachtgever een afweging moet maken tussen prijs en kwaliteit.
Een beveiligingsbedrijf dat zich inschrijft voor een aanbestedingsopdracht stelt daartoe een Economisch Meest Voordelige Inschrijving of EMVI-plan op. Dit wordt ook wel een kwaliteitsplan of BPKV (Beste Prijs-Kwaliteitverhouding) genoemd. Hierin geeft het bedrijf aan waarin het zich onderscheidt van andere bedrijven en hoe het invulling gaat geven aan de opdracht.
Hoogstaande kwaliteitscriteria zijn in de beveiliging cruciaal. Een overheidsinstelling moet ervan op aan kunnen dat de beveiligingsmedewerkers betrouwbaar zijn en de regels volgen. Daarom is het verstandig om in het kwaliteitsplan subgunningscriteria te benoemen, zoals personeelsbeleid, opleiding en aanvullende certificaten van de beveiligers, en eventuele technologische middelen die bij de beveiligingswerkzaamheden worden toegepast.
De opdrachtgever specificeert zijn minimumeisen in een Programma van Eisen. Hierin is ook een Service Level Agreement (SLA) opgenomen, waarin de kwaliteitsnormen ten aanzien van de beveiligingswerkzaamheden staan vermeld. Een SLA omschrijft tevens de meetbare prestatieafspraken of Key Performance Indicators (KPI’s), waaronder responstijd, frequentie van bewakingsrondes en afhandeling van incidenten.
Daarnaast zijn er sociale criteria die meewegen. Omdat overheden verplicht zijn om aanbestedingsopdrachten maatschappelijk verantwoord in te kopen, is het belangrijk om aan te geven in hoeverre het beveiligingsbedrijf zich hiermee bezighoudt. Verder moet duidelijk zijn dat het bedrijf de cao Particuliere Beveiliging naleeft, de arbeidsvoorwaarden in acht neemt en dat de continuïteit van het personeel is gewaarborgd.
Het aanbestedingsdossier samenstellen
Bedrijven die zich inschrijven op beveiligingsaanbestedingen, dienen daarbij ook een aanbestedingsdossier in. Om uitsluiting te voorkomen, moet dit minimaal bestaan uit:
Conceptovereenkomst inclusief prijs en tarieven
Duidelijke en volledige omschrijving van de dienstverlening
EMVI- of kwaliteitsplan
Verklaring Omtrent Gedrag (VOG)
Gedragsverklaring Aanbesteden (GVA)
Referentieverklaringen voor eerdere opdrachtgevers
Kwaliteitscertificaten, zoals VEB-erkenning, Kiwa NCP en ISO 9001
Verzekeringsbewijzen
Handtekeningen van de bevoegde personen van het beveiligingsbedrijf
Als bedrijven vragen hebben over een aanbestedingsopdracht, dan maken ze dit kenbaar middels een inlichtingenronde. De opdrachtgever legt alle vragen en de bijbehorende antwoorden vast in een algemene Nota van Inlichtingen. Dit document wordt naar elk bedrijf gestuurd dat zich op de desbetreffende opdracht heeft ingeschreven.
Omdat alle vragen en antwoorden zijn geanonimiseerd, kunnen deze niet aan specifieke concurrenten worden gekoppeld. Aanvullend is het aan te raden om de vragen zó te formuleren dat er geen gevoelige bedrijfs- of veiligheidsinformatie in staat. Vertrouwelijke locatie- en risicogegevens zijn tevens beschermd via artikel 2.57 van de Aanbestedingswet 2012. Verder kan de overheid inschrijvende bedrijven verplichten een geheimhoudingsverklaring te ondertekenen.
Overheidsaanbestedingen worden gepubliceerd op het online platform TenderNed. De opdrachtgever kiest bij publicatie of het om een openbare of niet-openbare selectieprocedure gaat, vermeldt de CPV-codes en drempelbedragen, en uploadt het PvE en de overige aanbestedingsdocumenten.
Bij een openbare procedure hebben geïnteresseerde bedrijven minimaal 45 kalenderdagen om zich in te schrijven. Bij een niet-openbare procedure bedraagt de minimumtermijn voor een verzoek tot deelneming 30 kalenderdagen. Bedrijven die daadwerkelijk worden uitgenodigd hebben daarna 40 kalenderdagen om hun aanbestedingsdossier in te dienen.
Evaluatie, gunning en contractbeheer
De inzendingen bij een aanbestedingsprocedure worden beoordeeld door een speciaal daarvoor opgezette commissie van de aanbestedende overheidsdienst. Dit team bestaat uit een aantal experts. Bij het toetsen van de inschrijvingen letten zij op zaken als:
Volledigheid
Uitsluitingsgronden
Correct volgen van de aanbestedingsregels
Kwaliteit
Ervaring
Prijs
Belangenverstrengeling wordt voorkomen door de experts en andere leden van de beoordelingscommissie vooraf te screenen. Deze moeten bijvoorbeeld onafhankelijk zijn en vooraf een integriteitsverklaring ondertekenen. Verder wordt elke inzending door ten minste twee of meer commissieleden beoordeeld.
De motivering gebeurt door op basis van objectieve criteria aan elke inschrijving punten toe te kennen. De uiteindelijke gunningsbeslissing wordt schriftelijk bekendgemaakt aan alle inschrijvers. In deze beslissing staan de naam van de winnende partij, het bedrag, de scores van elke inzending en een duidelijke toelichting waarom de winnende partij als beste uit de bus is gekomen.
Direct na het bekendmaken van de gunningsbeslissing, volgt een standstill-termijn van 20 kalenderdagen. Deze periode is ingesteld om afgewezen inschrijvers de tijd te geven het besluit te onderzoeken. Is een van die partijen het niet eens met de gunningsbeslissing? Dan biedt de standstill-termijn gelegenheid om bezwaar aan te tekenen of een kort geding aan te spannen.
Als de gunning is verstrekt, wordt actief gecontroleerd of de aanbestedende overheidsinstelling en het geselecteerde bedrijf alle verplichtingen nakomen. Dit contractmanagement gebeurt op basis van:
KPI-monitoring
Key Performance Indicators (KPI’s) zijn vooraf bepaalde meetbare doelen. Deze worden nauwkeurig gecontroleerd en geëvalueerd om de voortgang en kwaliteit van het project te waarborgen. Incidentenregistratie:
Dit betreft het bijhouden van afwijkingen, klachten en andere incidenten tijdens het project. Zo krijgt men inzicht in de zwakke plekken en voorkomt men toekomstige problemen.
Escalatieprocedures
Escalatieprocedures geven aan welke acties moeten worden ondernomen indien de KPI’s niet gehaald worden of er niet adequaat wordt gereageerd op incidenten.
Wanneer het aanbestedingscontract afloopt, vindt een her-evaluatie tot contractverlenging plaats. Een verlenging is alleen toegestaan als dat in de aanbestedingsstukken duidelijk staat aangegeven. De her-evaluatie is bedoeld om te kijken of de uitvoerende partij nog steeds aan de eisen en voorwaarden voldoet.
Overigens moet de overheid te allen tijde voorkomen dat er sprake is van een vendor lock-in. Dit houdt in dat men dusdanig afhankelijk is van één partij dat het vanwege de financiële gevolgen onmogelijk is om over te stappen. Daarom worden eventuele exitvoorwaarden vaak al in het eerste contract vermeld.
Veelgemaakte fouten bij het aanbesteden van beveiligingsdiensten
Te laat starten
De totale doorloopperiode bedraagt circa zes maanden. Dit is nodig vanwege de voorbereiding, het opstellen van het EMVI-plan, samenstellen van het aanbestedingsdossier, de wettelijk verplichte inschrijvingstermijn, inlichtingenronde, beoordeling, begunstiging en standstill-termijn.
Onvoldoende marktconsultatie
Om geïnteresseerden een eerlijke kans te geven, moeten de aanbestedingsvoorwaarden realistisch zijn en aansluiten op het aanbod.
Prijs bepalend laten zijn bij de gunning
Een te lage prijs leidt tot onderbetaalde medewerkers en een hoge uitstroom van personeel.
Ontbreken van exitvoorwaarden
Voorkom afhankelijkheid van één partij, en maak een duidelijk exitplan en overdrachtsprotocol voor wanneer het contract afloopt.
Veelgestelde vragen over aanbesteding beveiligingsdiensten
Valt beveiliging altijd onder de SAS-procedure?
Nee, dit is alleen zo bij beveiligingswerk op het gebied van maatschappelijke dienstverlening, gezondheidszorg, onderwijs en bepaalde juridische diensten, waarbij de EU-drempel van 750.000 euro wordt overschreden. Beveiligingsaanbestedingen boven de 750.000 euro moeten Europees worden aangekondigd.
De SAS-procedure staat ook wel bekend als de lichte regeling en richt zich op diensten met een lokaal, maatschappelijk of sociaal karakter.
Overige leveringen, diensten en werken vallen onder de reguliere procedure. Factoren die de grens tussen de lichte regeling en reguliere procedure bepalen, zijn de aard van de dienst, de daaraan gekoppelde CPV-codes en de geraamde brutoprijs.
Bij een SAS-procedure geldt geen wettelijk bepaalde minimumdoorlooptijd. De aanbestedende overheidsdiensten kiezen die zelf, vooropgesteld dat de termijn redelijk is en in proportie staat tot de opdracht en de opdrachteisen.
Hoe bereken je de opdrachtwaarde voor de drempelwaardetoets?
In de berekening worden alle percelen, de duur van het contract, verlengingsopties en optionele diensten bij elkaar opgeteld.
Voorbeeldberekening:
80 uur per week
Uurtarief: 32,50 euro
Toeslagen: 12%
Operationele kosten: 350 euro per maand
Contractduur: 3 jaar + 1 optioneel verlengjaar
Indexatie kostenstijging: 3% per jaar
Jaar 1: 155.624 euro
Jaar 2: 160.292 euro
Jaar 3: 165.101 euro
Optiejaar: 169.054 euro
Totale opdrachtwaarde: 650.071 euro
Mag je bestaande beveiligers een voordeel geven in de selectie?
Nee, bij een aanbestedingsprocedure mogen bedrijven of bestaande medewerkers niet bevoordeeld worden. De regels omtrent subjectiviteit, gelijke behandeling en bevoordeling zijn vastgelegd in de Aanbestedingswet 2012 en in de Wet markt en overheid.
Faillissement, personeelstekorten en andere continuïteitsrisico’s mogen wél objectief worden meegewogen, maar de voorwaarden dienen in het Programma van Eisen van de aanbestedingsprocedure te worden omschreven.
Wat doe je als er maar één geschikte aanbieder is?
In dat geval zijn de opties:
Onderhandelingsprocedure zonder aankondiging
Marktverkenning
Opdrachtsplitsing
Enkelvoudige onderhandse gunning is alleen juridisch te verdedigen indien de opdrachtwaarde onder de nationale drempelbedragen blijft, er haast bij de aanbesteding is of er slechts één bedrijf is dat de opdracht kan uitvoeren.
Hoe ga je om met personeelsovername (overgang van onderneming)?
Dan geldt de wettelijke verplichting bij overgang van onderneming, zoals vastgelegd in artikel 7:662 van het Burgerlijk Wetboek. Die garandeert dat het personeel meegaat met behoud van rechten en plichten. De bijbehorende bepalingen worden vermeld het aanbestedingsbestek.
